Compartimos la ponencia realizada por el Compañero Juan Carlos Schmid, secretario General del Sindicato del Personal de Dragado y Balizamiento en el Foro Consultivo Económico y Social del Mercosur. Participaron representantes de las Cámaras empresarias, el MOA, miembros de Cooperativas y ONGs y sectores de la sociedad civil. El pedido de Paraguay para que Argentina deje de cobrar la tarifa desató polémica. Una solicitud basada en aspectos operativos que desconoce la situación de fondo.
Desde que Argentina implementó el cobro del peaje por los servicios de dragado y balizamiento, en el tramo entre Santa Fe y confluencia en el Río Paraná, escuchamos infinidad de voces manifestarse contra el mismo.
Uno de los principales argumentos vertidos fue la violación por parte de la República Argentina del principio “Pacta sunt servanda”. Esta locución latina, que se traduce como “lo pactado obliga”, expresa que toda convención debe ser fielmente cumplida por las partes de acuerdo con lo pactado, y constituye un principio básico del derecho, tanto en el ámbito privado como en el internacional.
En materia internacional vemos que “todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe» (artículo 26 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969). Ahora bien, antes de adentrarnos en los tratados y para una mejor comprensión vamos a comenzar analizando el Río Paraná y su estatus jurídico.
Este Río, que nace de la confluencia del río Paraná y el río Grande (Brasil), fluye en dirección suroeste delimitando la frontera entre Paraguay y Brasil, y Paraguay y Argentina, y continúa por Argentina hasta desembocar en el Río de la Plata.
Sabemos que existen dos categorías de ríos: interiores o nacionales y binacionales o internacionales.
Los ríos interiores o nacionales son los que tienen su curso en el territorio de un Estado y los ríos que en su curso separan o atraviesan el territorio de más de un Estado, son los binacionales o internacionales. Estos pueden ser fronterizos o sucesivos, o ambas cosas a la vez. Como el caso del Río Paraná.
La característica común de los ríos internacionalizados es la libertad de navegación, que será más o menos amplia, pudiendo serlo a favor de todas las banderas o sólo de las ribereñas.
A lo largo de la historia se han ido planteando diversas posturas, desde la doctrina (David) Harmon (Procurador USA, 1895) de fines del S XIX, la cual propiciaba que cada Estado era amo de su territorio pudiendo ejercer respecto de los cursos de agua (mientras corran dentro de sus límites) todas las medidas que estime convenientes a su interés nacional, sin importar sus repercusiones y efectos más allá de las fronteras; hasta las que la han reemplazado y prevalecen en la actualidad, que entienden como una comunidad de derechos todo el curso de un río a favor de todos los ribereños. Estos derechos comprenden, entre otros, la libre navegación en todas sus partes en beneficio de todos ellos.
Toda vez que no existe una norma de Derecho Internacional que obligue a los Estados a abrir la navegación de los ríos que bordean o atraviesan su territorio a favor de todos los usuarios, resulta necesario regular mediante convenios o tratados el modo y forma de ejercitar tales derechos. Es decir, que el rio Paraná sea un río internacional deja claro que Argentina no puede prohibir la navegación a otros Estados, sin perjuicio que puede y debe regularla.
En el caso del Río Paraná, tenemos dos tratados específicos que lo hacen:
El Tratado de Libre Navegación de 1967, suscripto y ratificado por la Argentina y Paraguay y el Acuerdo de Santa Cruz sobre Transporte Fluvial por la Hidrovía Paraguay y Paraná (Las Leñas, 1992) “Hidrovía”, firmado y ratificado además de la Argentina y Paraguay por Bolivia, Brasil y Uruguay.
Ahora bien, los tratados sobre los que se ha denunciado la posición argentina como violatoria de lo pactado son: Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar (Montego Bay, 1982), “CONVEMAR”, firmada el 5 de octubre de 1984 y ratificada el 1 de diciembre de 1995. La Convención entró en vigor para la Argentina el 31 de diciembre de 1995. También el Acuerdo de Santa Cruz sobre Transporte Fluvial por la Hidrovía Paraguay y Paraná (Las Leñas, 1992), “Hidrovía”.
Ambos Acuerdos fueron firmados y ratificados por la República Argentina y República del Paraguay.
En primer lugar, vamos a analizar la CONVEMAR. Tenemos que aclarar que esta Convención regula los espacios marítimos, siendo este el ámbito espacial de la misma, y por lo tanto no aplica a aguas interiores.
Su Artículo 125 – Derecho de acceso al mar y desde el mar y libertad de tránsito establece tres puntos
1. Los Estados sin litoral tendrán el derecho de acceso al mar y desde el mar para ejercer los derechos que se estipulan en esta Convención, incluidos los relacionados con la libertad de la alta mar y con el patrimonio común de la humanidad. Para este fin, los Estados sin litoral gozarán de libertad de tránsito a través del territorio de los estados de tránsito por todos los medios de transporte.
2. Las condiciones y modalidades para el ejercicio de la libertad de tránsito serán convenidas entre los Estados sin litoral y los Estados de tránsito interesados mediante acuerdos bilaterales, subregionales o regionales.
3. Los Estados de tránsito, en el ejercicio de su plena soberanía sobre su territorio, tendrán derecho a tomar todas las medidas necesarias para asegurar que los derechos y facilidades estipulados en esta Parte para los Estados sin litoral no lesionen en forma alguna sus intereses legítimos.
Como claramente surge de la lectura del artículo en cuestión, si bien el inc. 1 otorga libertad de tránsito, el convenio no otorga jurisdicción, primera razón para entender que no se trata de un derecho absoluto, el inc. 2 permite regular ese derecho mediante un tratado bilateral, en el caso de Argentina y Paraguay encontramos el tratado de Libre Navegación del año 1967, del que surgen los siguientes puntos:
- “La navegación es libre…” en igualdad de condiciones. Por lo que no puedo exigir más que a mi propia bandera, pero tampoco debo exigir menos.
- “… este Tratado no afecta el derecho de soberanía, y el poder de policía inherente a éste será ejercido propendiendo a establecer un régimen uniforme…”
Queda claro que no hay discusión sobre la soberanía argentina en este sector del Río Paraná, ni la facultad de ejercer el poder de policía sobre las embarcaciones que lo naveguen, por lo que, en este tratado, también se limita el derecho a la libre navegación.
Volviendo a Montego Bay, el inc. 3, del artículo 125, antes visto, permite al Estado de Transito, limitar ese derecho otorgado al Estado sin Litoral por el inc. 1, por lo que resulta que el derecho a la libre navegación no es un derecho absoluto y por lo tanto se encuentra sujeto a ciertos límites.
A su vez, el Artículo 127, Derechos de aduana, impuestos u otros gravámenes establece:
1. El tráfico en tránsito no estará sujeto a derechos de aduana, impuestos u otros gravámenes, con excepción de las tasas impuestas por servicios específicos prestados en relación con dicho tráfico.
2. Los medios de transporte en tránsito y otros servicios proporcionados a los Estados sin litoral y utilizados por ellos no estarán sujetos a impuestos o gravámenes más elevados que los fijados para el uso de los medios de transporte del Estado de tránsito.
Este articulo faculta a la República Argentina a la imposición del peaje por dragado y balizamiento, con la condición que ese servicio sea específicamente prestado.
Continuaremos analizando el Acuerdo de la Hidrovía Paraguay- Paraná y si respecto a este, la República Argentina ha violado el principio “Pacta sunt servanda”. Debemos resaltar que el propio acuerdo de la Hidrovía reconoce un límite claro y concreto a la libertad de navegación, toda vez que prescribe en su:
Art.34°. Ninguna de las disposiciones del presente Acuerdo podrá limitar el derecho de los países signatarios de adoptar medidas para proteger el medio ambiente, la salubridad y el orden público, de acuerdo con su respectiva legislación interna. Vemos nuevamente que el Derecho a la libre navegación se encuentra regulado y sometido al derecho interno de los estados miembros.
El Comité Intergubernamental de la Hidrovía Paraguay-Paraná (CIH) es el órgano político que interviene en el funcionamiento del Acuerdo de Transporte Fluvial de la Hidrovía, Y conforme su estatuto, Artículo 6.- El CIH tendrá las siguientes atribuciones:
a. Determinar acciones e identificar proyectos y obras para mejorar la navegabilidad con el objeto de facilitar el transporte en la Hidrovía.
b. Determinar las prioridades de las acciones y de los proyectos a realizar, que contribuyan al mejoramiento permanente de las condiciones de navegabilidad con el objeto de facilitar el transporte en la Hidrovía y las prioridades de las acciones y de los proyectos que se refieran a otros asuntos del citado Programa.
c. Realizar el seguimiento de los proyectos, obras y acciones a que se refieren los incisos «a» y «b», conforme acuerden los Estados miembros.
d. Evaluar las posibles fuentes de financiamiento disponibles para estudios, proyectos y obras.
e. Gestionar la cooperación técnica en los términos previstos en el Artículo 2 del presente Estatuto y el asesoramiento de organismos regionales e internacionales.
f. Solicitar a los organismos nacionales su colaboración y apoyo para el desarrollo de las distintas actividades comprendidas en el programa de la Hidrovía.
g. Solicitar y promover la realización de estudios o la actualización de los existentes sobre las obras y otros temas de importancia para el desarrollo de la Hidrovía.
h. Negociar los términos de los acuerdos que fueran necesarios con organismos regionales e internacionales, para la recepción de cooperación técnica de conformidad con lo previsto en el Artículo 2 del presente Estatuto.
i. Promover la compatibilización y simplificación de la legislación y reglamentación vigentes, aplicables a la navegación y al transporte en la Hidrovía y a otros asuntos del citado Programa, con el fin de definir un marco normativo que facilite su competitividad aumentando su eficiencia.
j. Convocar Grupos Técnicos para el estudio de asuntos específicos.
k. Negociar con FONPLATA y otros organismos especializados los términos de los acuerdos específicos para que actúen como agentes financieros en aquellas operaciones en las cuales el CIH fuera el solicitante o beneficiario.
l. Confeccionar los pliegos de las licitaciones para la contratación de estudios financiados con recursos de cooperación técnica no reembolsable o donaciones; aprobar la precalificación de firmas consultoras y consultores individuales; otorgar la adjudicación de los estudios y celebrar los contratos para su realización.
m. Aprobar el plan anual de Actividades de la Secretaría Ejecutiva.
n. Encomendar a la Secretaría Ejecutiva la realización de tareas específicas vinculadas con el Programa de la Hidrovía.
o. Dictar su propio Reglamento Interno y el de la Secretaría Ejecutiva y modificarlos cuando lo considere necesario.
p. El CIH elaborará la reglamentación necesaria para lograr el pleno cumplimiento del Acuerdo de Transporte Fluvial por la Hidrovía Paraguay- Paraná, la que será propuesta a los Estados miembros para su adopción, de acuerdo con su normativa interna, que será efectiva cuando los mismos la aprueben. (Modificado por Resolución N°3 de la Reunión de Cancilleres de la Cuenca del Plata del 06/12/95)
q. Desempeñar cualquier otra función que los Estados miembros le asignen.
Como se puede apreciar, en ningún caso se estable que el CIH sea un órgano Supranacional, así que tampoco es posible que este órgano tenga potestades sobre la jurisdicción argentina más allá de las que se le reconocen por vía del tratado. Por lo tanto, finalmente, y habiendo ya establecido que la libertad de navegación invocada no es un derecho absoluto, y que por lo tanto las restricciones a la misma, impuesta por la Argentina, no constituyen una violación de los tratados vigentes, sólo nos queda entender si el peaje que pretende cobrar el Estado argentino viola o no el principio de “Pacta sunt servanda”.
Juan Bautista Alberdi (abogado, jurista, economista, político y autor intelectual de la Carta Magna de 1853) sostenía en su obra “Sistema Económico y Rentístico de la Confederación Argentina según su Constitución de 1853” que la construcción de caminos y canales y demás obras de utilidad “…pueden ser entregadas temporalmente para su explotación a las empresas que tomen a su cargo el construirlos.»
En este sentido, cabe delinear lo aspectos más relevantes de la ley 17.520, norma que establece el estatuto jurídico básico regulatorio de esta figura del peaje, por medio de la institución de la concesión de obra pública “por un término fijo, a sociedades privadas o mixtas o a entes públicos para la construcción, conservación, o explotación de obras públicas mediante el cobro de tarifas o peajes» (art. 1°).
La tarifa de peaje tiene naturaleza tributaria para la Administración y para el usuario; para el concesionario, en cambio, es sólo un medio para percibir el precio de su gestión, pero cuyo verdadero deudor no es el usuario sino la propia Administración concedente.
Corrientemente la doctrina está de acuerdo en clasificar a los tributos en tres categorías:
l) Impuestos. “Es una prestación pecuniaria, obtenida de los particulares autoritariamente, a título definitivo. Sin contrapartida y para la cobertura de las cargas públicas».
2) Tasas. “Es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público inherente al Estado individualizado en el contribuyente. Su producto no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye el presupuesto de la obligación».
3) Contribuciones. “Son prestaciones obligatorias debidas en razón de beneficios individuales o de grupos sociales derivados de la realización de obras públicas, o de especiales actividades del Estado”.
La doctrina mayoritaria sostiene que “el peaje es una tasa que se paga como contraprestación del servicio prestado por una obra pública y decimos, uso del servicio y no de la obra, ya que esta, que siempre se supone ejecutada en beneficio del interés general, ha sido construida para una finalidad, y es esta finalidad la que determina el servicio, y el uso de éste el que justifica el pago de la tasa”.
Como hemos visto, el peaje es una tasa que se cobra como contraprestación de un servicio, en este caso el dragado y balizamiento de la vía navegable troncal entre Santa Fe y confluencia. Por esto es que no hay colisión alguna con lo prescripto por el Tratado de la Hidrovía Paraná-Paraguay en su Art. 9. Que prescribe: “Se reconoce la libertad de tránsito por la Hidrovía de las embarcaciones, bienes y personas de los países signatarios y sólo podrá cobrarse la tasa retributiva de los servicios efectivamente prestados a los mismos.”
Entonces, si existe un servicio de dragado y balizamiento, que es efectivamente prestado por el Estado argentino, ¿cuál sería la violación al principio “Pacta sunt servanda” ante el pago de un peaje por parte de los usuarios, sobre obras efectivamente realizadas?
Para finalizar nos quedan dos puntos más que fueron destacados en varias oportunidades, uno es la discriminación por la bandera, y el otro es el impacto e incremento en los costos logísticos.
El Acuerdo de la Hidrovía Paraguay-Paraná en su Art. 6°. En todas las operaciones reguladas por el presente Acuerdo, los países signatarios otorgan recíprocamente a las embarcaciones de bandera de los demás países signatarios idéntico tratamiento al que conceden a las embarcaciones nacionales en materia de tributos, tarifas, tasas, gravámenes, derechos, trámites, practicaje, pilotaje, remolque, servicios portuarios y auxiliares, no pudiéndose realizar ningún tipo de discriminación por razón de la bandera.
En este artículo se basan las quejas por los diferentes valores del peaje (1,42 usd y 1,42 pesos).
Esto que en principio puede parecer así, no lo es. Toda vez que el valor en dólares es para el tráfico internacional y el valor en pesos es para el tráfico de cabotaje, sin importar la bandera, así entonces un buque de bandera argentina realizando un viaje entre por ejemplo Puerto Las Palmas (Chaco) y Asunción (PY) abona el peaje en dólares: y por el contrario una embarcación de bandera paraguaya realizando una navegación entre Barranqueras y Santa Fe, con su correspondiente waiver en cumplimiento con la ley de cabotaje, abonara el peaje en pesos.
Como vemos, tampoco hay discriminación en virtud de la bandera.
Finalmente debemos pensar en el incremento de costos para las cargas. ¿Cuál sería el costo de no tener dragado ni balizamiento? ¿En cuánto tiempo se prohibiría por cuestiones de seguridad la navegación nocturna y cuál sería el costo final al tener que fondear el convoy durante las horas de oscuridad?
Les dejo la pregunta.
Muchas Gracias
Juan Carlos Schmid
Secretario General del Sindicato del Personal de Dragado y Balizamiento
Equipo Incasur Fundación Promoción Humana